跨太平洋伙伴关系协定(TPP)达成的时间比预计的要快,但过早形成协定也往往意味着质量和谈判内容的缩水,这对中国的国有企业来说可能是一忧一喜。
按照已经公布的资料来看,TPP第十七章将专门针对国企和授权性垄断企业,但对我国国企的具体影响情况还需看未来公布的协议原文才能准确判断。
据
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数年之前,美国跨国财团已经敏感地觉察到了崛起的新兴市场国家及其大企业对美国经济和商业的直接性挑战,以及WTO多边机制下美国不能如前主导全球商贸规则的失落感。这其中也包括以中国国有企业为代表的中国大企业在国际市场上优秀的表现带给美国精英阶层的触动和震撼。
由于投资领域比贸易领域的利润更为丰厚,强化在投资领域对国企的限制成为美国近年来海外政策的核心之一,这也是TPP和跨大西洋贸易和投资伙伴协定(TTIP)谈判的重要议题。
早在2011年,在美国对华贸易政策上具有深厚影响的美中经济和安全审议委员会(USCC)专门举行过多次关于中国国有企业的听证会,涉及中国国有企业、国有管控企业和中美双边投资等话题。
那时,说客云集的华盛顿K街之上,很多机构在谈论国企。到了2012年,USCC又发布了一份关于中国国有企业的报告。其后中美战略与经济对话(S&ED)中,汇率问题开始逐渐走冷,国企和投资问题却逐渐走热。
美国希望通过投资和竞争政策约束国有企业的倾向已经非常清晰。具体来说可能包括三方面的影响,一是要求TPP成员国强化反垄断法的要求;二是要求各成员国政府不得对国有企业进行不当支持;三是要求成员国政府提高支持和控制国有企业的政策和措施的透明度。
另外,TPP国家涵盖了约占全球经济总量40%左右的地域,如果TPP谈成会对其他国家制定相关规则起到示范作用,从而可能在更大程度上影响国企的海外经营行为。
目前,TPP的谈判协议详细内容一直处于不公开的状态,美国贸易代表处(USTR)的官网也仅在10月4日公布了一些TPP协议内容框架摘要(下称“摘要”)。 看起来,摘要的内容会比此前想象的要稍宽松,这可能要感谢美国为了扩大TPP范围而把新加坡、越南等带到了谈判中。
众所周知,淡马锡公司经营新加坡开发银行等36家国联企业的股权、占新加坡GDP约8%,还通过各种金融投资广泛参与到欧美的跨国企业中。如果对国企在TPP国家的贸易投资做差别性对待,新加坡会“不高兴”。
越南的国企数量虽然已经从上世纪90年代的1.2万家降至目前的约5600家、国有企业对GDP的贡献率从1996年的40%降至2012年的32%,但国企在越南仍具备“顶梁柱”的作用,约占其全国电力和油气产量的85%、电信服务的90%、金融信贷服务的56%。如果TPP限制了国企,也就限制了越南的后发优势,越南也肯定“不答应”。
摘要说,“在本章附件中还有一些规定义务之外的情况,比如国家性或全球性危机,以及一国特殊情况等都将载列于附件”。但现在协议原文和附件外界都看不到,所以TPP的具体操作中对TPP域外国有企业有何陷阱还需更多资料仔细甄别。
需要万分注意的是,适用于TPP国家的规则也不一定会同等对待非TPP国家的国企,所以主动权仍掌握在别人手中。比如,对国企的认定,如果对非TPP国家采取不同的认定标准,或者采取不同的分类监管标准将非TPP国家的国企全部重点监管,这对于非TPP国家的企业仍是非常不利的。
对于涉及国企的法律诉讼,何时、何地、由谁、按何种规则审判仲裁都可能产生很多差异性安排。可以想见,由于对国企的重点中国企业在TPP国家的诉讼风险和非平等对待的风险可能会大幅增加。
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对于所谓国企名单和国家授权要在TPP协议之中被认可的要求,也有很大的弹性空间,要避免TPP国家利用这一认可的谈判讨价还价。另外,进入TPP市场可能要对等开放国内政府采购市场,但这也可能因为不符合中国国情,削弱中国企业应有的市场份额。
抛开一般的国企属性,此次TPP在原产地认定、服务贸易和劳工标准上都设定了很高的限制条件,这会妨碍中国的企业发挥现有的成本优势,直接影响中国企业的竞争力,所以包括国企在内的所有中国企业都应该高度重视TPP对企业经营的影响。
我们一直不主张发达国家区别对待国有企业,这否定了国有企业作为企业的基本经济属性和应得的市场性地位。从最近十几年中国企业海外拓展的经历来看,遵纪守法已经是中国企业在发达国家经营的基本行为准则。中国企业在海外不怕竞争,但也不希望看到被打着公平贸易旗号的一些政策不平等的对待。
对于国有企业来说,TPP的“狼”已经来了,要重视、重视再重视,重要的话说三遍并不为过。
同时,作为全球第二大经济体和世界头号制造大国,中国丝毫不惧TPP所带来的挑战,因为所有的贸易规则都绕不开全球对于中国产品的强劲需求和中国在全球贸易价值链中的核心地位。既来之则安之,面对新挑战,只有活学活用对方的规则,才能长久占据优势高地。
第一,要旗帜鲜明地解释清楚有中国特色的国有企业已经在海外成为平等竞争的市场主体。
第二,要在国家海外贸易投资协定谈判中加快确定国企的非差异性对待问题。
第三,要高度重视TPP中的原产地原则和较高的劳工与环境标准,利用好“双刃剑”的负面作用。
第四,要学好用好投资者—国家的争端解决机制(Investor-StateDisputeSettlement,ISDS),搞好企业自身的法律队伍迎接诉讼风险增加的挑战。
TPP关于诉讼主体的规定与WTO争端解决机制有着本质不同。现有的WTO争端解决法律机制规定只有国家才能成为诉讼主体。而在ISDS下,条约允许投资者对投资东道国违反TPP协议的行为提起诉讼,即非国家也可成为诉讼主体,所以TPP成员国必须有更好的政策制定能力和更强的应诉能力。这对TPP国家而言同样是把“双刃剑”。
如果国有企业要加快对TPP贸易规则的理解和运用,要同时加快对于内脑和外脑的使用。国有企业应该加大对新贸易规则的培训,加强对可能风险的识别,加紧制定战略性的应对方案,加深对海外法律、会计资源的利用以避免可能风险,还应该在企业内部加快构建熟悉国际贸易规则和国际法律的人才队伍,避免出现被海外机构牵着鼻子走的状况。